Reformar o debilitar al INDH: autonomía, litigio y gobernanza bajo presión

La reforma al Instituto Nacional de Derechos Humanos (INDH) dejó de ser una discusión abstracta sobre modernización institucional. Los antecedentes difundidos por el Gobierno sitúan el debate en dos núcleos: quiénes integran su Consejo y qué herramientas conserva el Instituto para proteger derechos cuando el Estado es cuestionado.

El ministro de Justicia y Derechos Humanos, Fernando Rabat, informó que el Ejecutivo trabaja en un anteproyecto destinado a revisar la composición del INDH y eliminar, entre otras atribuciones, la posibilidad de deducir querellas criminales. El ministro del Interior y Segegob, Claudio Alvarado, defendió que el organismo refuerce un rol consultivo, mientras dirigentes oficialistas cuestionaron su composición y su supuesta orientación política. Desde la oposición y organizaciones de derechos humanos, en cambio, se advirtió que la propuesta podría cercenar una herramienta central de protección. Radio Universidad de Chile, Pauta y La Tercera recogieron estos anuncios entre el 2 y el 3 de agosto.

A la fecha de esta publicación, las fuentes revisadas describen anuncios sobre un anteproyecto, no un articulado ingresado y disponible para examen legislativo. Por ello, todavía no es posible evaluar cada norma propuesta. Sí es posible, en cambio, analizar la orientación declarada de la reforma y contrastarla con la Ley 20.405, los Principios de París y la experiencia institucional que expone Constanza Valdés, consejera del INDH, en esta entrevista con el CEDIDH.

La autonomía no es una cuestión de eficiencia administrativa

Para Valdés, el punto de partida no es neutro. La discusión se desarrolla después de que el actual Presidente planteara durante su candidatura la posibilidad de cerrar o clausurar el Instituto, y ahora se traduce en una propuesta que busca reducir sus facultades y alterar su gobernanza. A su juicio, el lenguaje de la modernización encubre una disputa más profunda sobre la capacidad del INDH para incomodar al poder estatal.

“A mi juicio la postura del gobierno sobre la autonomía del Instituto es de cuestionamiento y fuerte crítica, especialmente teniendo en consideración que el presidente actual anunció en su etapa de candidato que cerraría o clausuraría el Instituto.”

Constanza Valdés, consejera del INDH

La consejera identifica dos argumentos gubernamentales: que el INDH estaría capturado por organizaciones de izquierda y que no actuaría ante vulneraciones causadas por particulares. Frente a esta última crítica, pide distinguir categorías. En el derecho internacional de los derechos humanos, el Estado sigue siendo el principal obligado: debe respetar los derechos y también proteger a las personas frente a abusos de terceros. Los Principios Rectores de Naciones Unidas sobre Empresas y Derechos Humanos, por ejemplo, separan el deber estatal de protección de la responsabilidad empresarial de respetar. La ampliación de la protección frente a actores privados, por tanto, no exige debilitar la fiscalización del Estado ni suprimir las vías de acceso a la justicia.

“Aquí hay un profundo desconocimiento del concepto mismo de violaciones a los derechos humanos y hay un riesgo de su relativización, además de desconocer la estructura y funciones de las Instituciones Nacionales de Derechos Humanos. Concebido de esta forma, el instituto sería una institución con aún menos facultades y fuera del panorama de promoción y protección de los derechos humanos que se realiza actualmente.”

Constanza Valdés, consejera del INDH

La Ley 20.405 no creó al INDH como una oficina dependiente del Ejecutivo. Su artículo 1 lo define como una corporación autónoma de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio; el artículo 2 le asigna un objeto de promoción y protección. Esa doble función también aparece en los Principios de París: las instituciones nacionales deben contar con el mandato más amplio posible para promover y proteger los derechos humanos. Entre sus tareas se incluye asesorar a los poderes públicos, pero el estándar internacional no prescribe un diseño exclusivamente consultivo ni prohíbe que el legislador nacional otorgue facultades judiciales.

La facultad querellante: entre la consulta y la protección efectiva

La discusión pública ha tendido a presentar las querellas del INDH como una duplicación del trabajo del Ministerio Público. Sin embargo, ambas funciones son distintas. La Fiscalía dirige la investigación penal y ejerce la persecución pública; el INDH interviene dentro de un mandato institucional de protección de derechos, aporta una perspectiva especializada y puede representar un interés público que no se agota en la obtención de una condena. La coexistencia de ambos actores no elimina la obligación de precisar competencias, criterios de intervención y mecanismos de coordinación.

El artículo 3 N.º 5 de la Ley 20.405 permite al Instituto deducir acciones legales en el ámbito de su competencia. Menciona querellas por genocidio, crímenes de lesa humanidad o de guerra, tortura, desaparición forzada, tráfico ilícito de migrantes y trata de personas, además de recursos de protección y amparo. Valdés sostiene que el problema actual no es una competencia excesiva, sino las zonas que la ley deja fuera o sujetas a controversia interpretativa.

“Ha existido una controversia en tribunales sobre si el listado que establece la ley es taxativo o no, existiendo, hasta el momento, la tesis de que no es una disposición de clausura y que permite la interposición de acciones judiciales en otros casos. Sin embargo, la regulación principalmente apunta a acciones de protección, amparos y querellas de naturaleza penal, excluyendo demandas de naturaleza civil y en cierta medida, recursos administrativos.”

Constanza Valdés, consejera del INDH

Un ejemplo es la acción de no discriminación arbitraria: según la consejera, el INDH no está habilitado para interponerla. Su propuesta, por tanto, camina en dirección opuesta a la anunciada por el Ejecutivo: ampliar legalmente las herramientas de litigio estratégico y acompañarlas de recursos suficientes para sostener equipos especializados en todo el país.

“Creo que, por lo mismo, para potenciar la capacidad de litigio estratégico es necesaria una modificación legal que permita ampliar su capacidad de litigio y además una inyección de recursos para potenciar dicha capacidad en términos de profesionales a nivel nacional, especialmente teniendo en consideración a las regiones.”

Constanza Valdés, consejera del INDH

Defensorías especializadas sin fragmentar la protección

La aparición de instituciones sectoriales, como la Defensoría de la Niñez y la proyectada Defensoría de las Víctimas, abre otra pregunta: si la especialización fortalece el sistema o lo convierte en una suma de competencias aisladas. Para Valdés, el INDH debe conservar una mirada transversal y sistémica, mientras los organismos especializados aportan conocimientos, enfoques y mecanismos propios.

“Creo que, ante esta redistribución, el instituto mantiene su capacidad para accionar y abordar materias de derechos humanos que son generales y que afectan a la población que habita nuestro territorio. En este sentido, si bien existe una tendencia a la deferencia y trabajo coordinado con la Defensoría de la Niñez, eso no obsta a que el Instituto también pueda trabajar estas materias, quizás no con la misma especificidad o distinto enfoque que dicho organismo.”

Constanza Valdés, consejera del INDH

Respecto de la futura Defensoría de las Víctimas, no observa necesariamente una superposición, debido a la naturaleza de asistencia jurídica que tendría esa institución. El INDH, en cambio, mantiene la función de observar la situación nacional, elaborar su informe anual, producir informes temáticos y formular recomendaciones generales. El desafío no sería retirar atribuciones, sino establecer coordinación, derivación de casos, intercambio de información y límites comprensibles para las personas usuarias.

Gobernanza: pluralismo no es cuoteo

La crítica a la representación de la sociedad civil puede abrir una discusión legítima sobre transparencia, diversidad territorial, experiencia técnica y participación. Pero el estándar de pluralismo de los Principios de París no equivale a una distribución partidista de asientos. Busca que la composición refleje las fuerzas sociales involucradas en la promoción y protección de los derechos humanos, resguardando la independencia real y percibida de la institución.

“El proceso de designación debe rediseñarse para establecer que el conocimiento y la trayectoria en defensa y promoción de los derechos humanos sea lo fundamental en su elección, y que en ningún caso prime un cuoteo político o que pueda verse afectada su autonomía.”

Constanza Valdés, consejera del INDH

Valdés propone procesos transparentes, abiertos a la ciudadanía y a la sociedad civil, y sostiene que quienes representen a organismos políticos deberían participar solo a título consultivo, sin voto. La precisión institucional es relevante: la orientación de GANHRI es categórica respecto de representantes gubernamentales y parlamentarios dentro de órganos decisorios, y exige selecciones públicas, transparentes, participativas y basadas en criterios objetivos. Eso no transforma automáticamente en representante político a toda persona cuyo nombramiento provenga del Congreso o del Ejecutivo; lo decisivo es que el diseño impida instrucciones, conflictos de interés y captura, y que quienes integren el Consejo actúen con independencia.

Rendición de cuentas sin subordinación

La autonomía tampoco significa ausencia de controles. Valdés identifica como mecanismos legítimos los reportes de actividad, las cuentas públicas, la fiscalización de la Contraloría General de la República y las comparecencias ante las comisiones de derechos humanos de ambas cámaras. El límite aparece cuando un requerimiento de información se convierte en una instrucción sobre qué debe investigar o informar el INDH.

“Lamentablemente en el marco de la discusión presupuestaria de cada año se ingresan glosas que atentan contra la autonomía del Instituto, que van más allá del mero requerimiento de información, como la elaboración de informes sobre determinadas materias, condicionando su actuar.”

Constanza Valdés, consejera del INDH

Los Principios de París exigen infraestructura y financiamiento adecuados precisamente para que la institución no quede sometida a controles financieros capaces de afectar su independencia. En otras palabras, el Congreso puede y debe exigir información sobre el uso de recursos públicos, pero el presupuesto no debiera operar como una vía indirecta para fijar prioridades sustantivas, premiar silencios o castigar decisiones incómodas.

Cómo hacer que el Congreso escuche al INDH

Otra debilidad del diseño vigente es la distancia entre recomendar e incidir. El INDH puede informar, proponer y advertir, pero sus observaciones suelen incorporarse tarde o diluirse durante la tramitación legislativa. Valdés plantea una solución procedimental inspirada en los informes que emite la Corte Suprema cuando una iniciativa afecta la organización o las atribuciones de los tribunales.

“A mi juicio, la forma más viable para que el Instituto pueda tener una mayor incidencia es la regulación de una reforma legal que establezca, de forma similar como los informes de la Corte Suprema en los procesos legislativos que traten sobre atribuciones y modificaciones del Poder Judicial, que el Instituto deba ser oído y remita un informe en aquellos proyectos de ley que tengan un impacto en materia de derechos humanos.”

Constanza Valdés, consejera del INDH

Una obligación de oír no necesita convertir cada opinión en vinculante. Puede, en cambio, crear un deber de respuesta: identificar los proyectos sometidos a informe, fijar plazos, publicar el análisis y exigir que la comisión legislativa explique de qué manera acogió o descartó las recomendaciones. GANHRI ha insistido en que las autoridades respondan dentro de un plazo razonable y que los informes de las instituciones nacionales sean discutidos y considerados por el legislador. La incidencia técnica se fortalece cuando ignorar una advertencia tiene un costo deliberativo y público.

Una reforma medida por su capacidad de proteger

La entrevista proyecta la discusión más allá del organigrama. Valdés observa una tensión creciente entre seguridad y derechos humanos, junto con una pérdida de legitimidad de las instituciones. En su diagnóstico, parte de la ofensiva contra la institucionalidad de derechos humanos se alimenta de un malestar real con un Estado que no siempre satisface necesidades ni garantiza derechos. Por eso, defender el INDH no puede limitarse a conservar la estructura existente: requiere demostrar utilidad pública, presencia regional, capacidad de escucha y comunicación accesible.

“Se ha instalado un relato de la existencia de gente buena que merece derechos y gente mala que no los merece, lo cual daña profundamente la convivencia democrática y transforma la justicia y los derechos en herramientas para castigar solamente.”

Constanza Valdés, consejera del INDH

La consejera sitúa esa disputa en un escenario regional y menciona las experiencias de El Salvador bajo Nayib Bukele y de Argentina bajo Javier Milei, además del avance de la extrema derecha en Chile. Pero también advierte que la respuesta no puede descansar únicamente en el lenguaje técnico de especialistas: la doctrina de los derechos humanos debe recuperar sentido común para personas que experimentan distancia, frustración o desconfianza frente al Estado.

“Esta crisis de legitimidad de las instituciones también afecta al mundo de los derechos humanos y por lo mismo requiere una solución transversal, que el lenguaje de los derechos humanos les haga sentido común a las personas.”

Constanza Valdés, consejera del INDH

La reforma, entonces, debería evaluarse mediante tres preguntas sustantivas. Primero, si amplía o reduce la capacidad de promover y proteger derechos. Segundo, si fortalece la independencia, el pluralismo y la calidad técnica del Consejo. Tercero, si entrega recursos, presencia territorial y procedimientos capaces de convertir recomendaciones en decisiones públicas informadas. Bajo esos criterios, quitar facultades sin ofrecer mecanismos equivalentes de protección no constituye una modernización neutral: redistribuye poder desde una institución autónoma hacia órganos estatales sujetos a otras prioridades.

“El mensaje es que se formen con responsabilidad y proactividad en la defensa y promoción de los derechos humanos, así como la descentralización de éstos y la importancia de transmitir esto también en lenguaje común y corriente que le haga sentido a las personas.”

Constanza Valdés, consejera del INDH

El futuro del INDH no se juega únicamente en la continuidad de una facultad procesal o en el número de integrantes de su Consejo. Se juega en la posibilidad de que Chile conserve una institución capaz de observar al Estado con independencia, intervenir cuando la protección lo exige y traducir los derechos humanos en garantías concretas para todas las personas, incluidas aquellas a quienes el debate público preferiría excluir.